浅析建设项目投资控制与审计监督

目录

一、建设项目审计制度情况

（一）建设项目投资审核制度发展状

（二）建设项目投资审计的发展理论

（三）建设项目投资特点

1.投资金额大

2.建设周期长

3.建设环节多

4.项目建设中受不确定因素的影响大

二、建设项目领域存在的问题分析

（一）铺张浪费

（二）工程量的虚报冒报问题严重

（三）建设项目投资领域产生腐败现象多

（四）审计机关在建设项目投资审计面临的困境

1.建设项目投资审计与传统审计有显着区别

2.造价审核责任追究制度缺失

3.审计人员专业知识结构缺陷

4.建设项目投资审计工作量大，现有的人员配备根本无法胜任

三、建设项目投资审计的发展思考

（一）建设项目审计人员建设

（二）推行全程监控的审计模式

（三）构建建设项目审计信息公布平台

（四）构建建设项目投资审计行政文化

结束语

参考文献

摘要：投资控制是对工程项目建设投入的资金或资源及投入的过程所进行的调节和控制，主要是通过项目的决策阶段、设计阶段、项目实施阶段、竣工验收阶段，把建设项目的总投资控制在一定的限额内，使建设项目取得较好的经济效益和社会效益。审计监督主要是解决哪些单位或事项是审计机关应当进行审计监督的，哪些单位或事项审计机关不必进行审计监督的问题，属于审计监督范围内的单位或事项，则应当接受审计机关的监督。

主题词：建设项目投资的控制审计监督行政理论

所谓投资控制，就是对工程项目建设投入的资金或资源及投入的过程所进行的调节和控制，主要是通过项目的决策阶段、设计阶段、项目实施阶段、竣工验收阶段，把建设项目的总投资控制在一定的限额内，使建设项目取得较好的经济效益和社会效益。目前，由于全过程，全方位投资管理的理念尚未形成，投资管理的各个层面不够完善，建设项目普遍存在“三超”（预算超估算、预算超概算、结算超预算）的投资失控现象。建设单位对工程建设项目投资的有效控制，对提高建设管理水平，降低投资风险，提高资金的利用率，有重要的意义。

审计监督主要是解决哪些单位或事项是审计机关应当进行审计监督的，属于审计监督范围内的单位或事项，则应当接受审计机关的监督。审计通俗的说就是查帐，就是对财政、财务收支的真实性、合法性、效益性进行审查和监督。审计分政府（国家）审计、内部审计和社会审计。

一、建设项目审计制度情况

（一）建设项目投资审核制度发展状况

在计划经济阶段和市场经济初期，经济结构主要是以全民所有制为主，政府包办了社会的一切，不论是建设项目建设单位还是设计单位、项目的施工单位都是国家部门，甚至施工的材料等都是由公营部门提供如生产资料公司供销社等，这个时期的建设项目具有很强的计划性，管理也非常规范，有学者称这个时期是完善的计划经济时期。

随着市场经济改革的不断深入发展，财政体制发生了极大的变化，国有企业事业单位及行政单位的国有资金及国有资产的管理方式也产生了变化，建设投资额的不断加大，投资主体也不断增多，决算机制也发生了变化。对建设项目投资的决算权不再具有强制归属于某一单位来承担，工程决算一下子就出现了混乱的状态，有自行决算的，有由建设管理机构的下属计量的，有财政的评审，有审计机关的审计。制度建设远远滞后于经济的发展，在法规空缺的间隙，建设投资的核算就转由合同单位与施工建设方单独进行竣工决算了，这是最不受监督的一种决算方式。政府对建设项目投资进行审核，需要一个真正超然独立的行政部门对建设项目进行监督和审核，审计机关责无旁贷地承担了这个责任。审计机关天然的职责就是对国有财产包括财政资金的监督，而且审计机关对财政部门年度的财政预算执行情况审计是年度进行的，属于常态的审计监督行为，财政部门关于财政资金执行的每一个行为都纳入审计的监督范围之内。但我们不得不承认，在这个领域内，审计机关起到的作用仍然非常有限。

（二）建设项目投资审计的发展理论

首先，建设项目投资审计是对公共权力的监督角色要求。审计监督的本质是通过对国有资金、国家财产的监督行政人员对权力的运用，属于对公共权力的内部监督，它是建设项目投资审计产生的根本原因，也是其最重要的法定职能。对建设项目的监督，从最根本的目的来说，就是要通过对建设项目的执行程序进行监督，从而对整个建设程序中公共权力的运行，实施实质合法性以及程序合法性的监督。

其次，对建设项目投资的审计是审计机关对公共资源使用情况监督职能要求。公共权力形成后，其运行需要相应的物质基础予以保证，以税收为主的财政收形成了权力运行的基本公共资源。公共资源的取得和使用是公共权力存在和发挥作用的重要物质基础，同时也是统治阶级利益的直接体现。公共资源的所有权属于全体公民，因此建设项目投资建设产生的资产，也必定属于全民所有。管理者在使用公共资源时，必定是从管理的职能角度出发，将资源用于其认为最能够满足其管理目标的方面。从管理目标的实现与公共资源使用的关系上来考虑，这样的做法应该是正确的。但是不容忽视的问题就在于，即使排除了管理者个人管理水平高低的因素不谈，就管理者需要实现的目标而言，仅仅是其所辖职能范围内的目标。在这个范围内的资源优化，从更大范围的社会管理角度而言，同样的资源安排的合理性没有也许就没有那么高了。而审计监督作为独立的第三方，能够从更客观的角度对公共资源使用的合理性进行分析和评估，避免管理者作为当局者的狭隘，从而更有效地解决公共资源使用的合理性问题。

第三，对建设项目投资审计是民主政治发展的体现。审计是政治、经济发展到一定阶段的产物，审计的发展变化也受着不同历史发展阶段的不同政治、经济环境的影响。随着民主政治制度进步，社会从“权治”过渡到“法治”并发展到“德治”,作为对公权力自下而上的监督，满足于构建服务社会和现代民主政治要求的审计制度也随之产生。审计监督以其具有的法律地位，保障着民主政治制度有效运行，同时又进一步促进了民主政治建设的进程。因此审计制度不仅是民主政治的产物，更是民主政治建设的工具，对民主建设产生了不小的推动作用。

（三）建设项目投资特点

根据有关审计准则，“建设项目”具体是指全部或部分使用中央或地方的经营性基金、非经营性基金、收回再贷基金、国家计划安排的银行贷款、企业挖潜改造拨款、统借统还外资以及有关专项基金等的基本建设和技术改造项目。无论是列入国家计划的大中型建设项目，还是列入地方基本建设投资计划的中小型项目；无论是政府投资的公益性、基础性建设项目，还是企业为主投资的竞争性工业性项目；只要符合国家建设项目的规定，就必须接受审计监督。国家建设项目投资涵盖面非常广，它具有如下特点：

1.投资资金大

建设项目的投资额非常大，动辄上亿元。仅以行政事业单位的楼堂馆所为例，这个类型的建设项目的投资额就比单位日常的经费支出要明显大，贵港市某单位全局工作人员86人，2006年单位财政预算支出（含干部职工工资及单位运行费用）936万元，而2006以该单位为建设单位的某调度大楼建设项目批复概算为6000万元，最终竣工决算为8762.56万元，是该单位日常年度财政经费近10倍。如果以资金的使用权作为领导手上掌握的资源之一的话，建设项目无疑是领导争取这个资源的一个重要手段。

2.建设周期长

每个建设项目从设计到竣工交付使用经历建设周期时间都较长，短则一年，长则数年，而项目建成后使用寿命一般都很长。所以一个单位进行建设项目投资在短期内不会再进行重新的建设，所以一般的建设单位（除了交通、水利部门、市政这些以建设投资为本职工作的部门）一般很难再进行对基本建设的再投资，因此，这些建设单位普遍没有建设项目的投资经验，只能边做边摸索，但摸索出来的经验也无法适用于下次的投资建设，无法建立并且配备一个长期有效的管理机构对建设项目进行管理，所以“管理不规范”成了这些建设单位的普遍存在问题。有了长期的建设时间作“保障”,许多建设单位有时间与施工单位进行“充分的沟通”,也使得建设单位和施工单位有充裕的时间应付一般性的检查和监督。

而在一些长期以建设投资为本职工作的单位如交通部门、市政管理部门等，因为长期占据投资资金使用的垄断性资源，更容易受到相关参与国家建设项目单位的关注，成为最容易被腐败攻击的对象。

3.建设环节多

建设项目在经过政府相关部门的立项审批后，要经过建设项目的勘察、设计、施工、监理等环节，最后才能竣工交付使用，而这后面的诸多环节中，相关单位都是通过市场竞争方式参加到建设项目中来的，追求利润最大化是这些单位特别是与采购、供货等密切相关的施工单位的特点。而随着科学技术在建筑领域的应用，建设领域出现了诸多的新材料新工艺，这固然有加快建设效率及对国家建设项目的实用功能及美观上带来的积极因素，但是也给建设标准的制定带来相当大的困难也使执行标准变得更加困难。特别是建设项目的材料采购，价格变化非常大，如何在评审过程中把握材料价格的真实性更成为建设项目成本审核成果的关键点。而在这些环节中，尽管不少环节是通过公开招标投标的形式来确定相应的价格，但在具体的实施过程中还是有不少单位成功绕开或探听操控公开招投标的相关规定，通过各种手段达到“预想的目的”.

4.项目建设中受不确定因素的影响大

建设项目的建设是一个从无到有、把设计变成现实的过程中，一旦项目开始开工建设，即使施工过程中遇一些非预见性因素问题也只能采取补救的措施进行调整，一般不可能停止下来。所以建设项目的建设过程存在着许多不可预见的因素，这些因素的存在极大地影响建设质量和成本。

而建设项目建设过程中的一个政策的变化或相关决策调整都会使整个项目产生很大的变化。贵港市广播电视中心建设项目属市政迁建工程，2001年初批复立项，概算为3000万元，但在实施过程中，市领导到相关部门考察，为能更好地对本市进行宣传，要有功能完备的演播大厅和更新的影视制作，并认为新广电中心可以并且有必要建成市行政中心区的标志性建筑，随即将该建设项目设计及预算调整预算为6500万元，建筑面积50000平方米，并于2002年4月开始施工建设，预计施工18个月。该工程建设过程中，遭遇2003年建筑材料迅速上涨，调整预算的停工期协调拖了近十个月。2005年广电改革，自治区成立广电网络公司，将市级有线网络收费统一收归该公司管理，市广电收入的调配权大受影响，广电部门收费权的调整也使市广电中心建设项目变成市财政与自治区财政的扯皮项目。建设项目进展再遭重大影响，在主体工程基本完工的情况下，由于无力支付工程款，2005年春节后在群楼外墙施工过程中工程停止了施工，成为了市民认为的已经完工的“烂尾楼”工程和受众人关注的典型烂尾楼的“标志性建筑”.

二、建设项目领域存在的问题分析

（一）铺展浪费

建筑是与艺术相关的概念，有其独特性。许多建设项目投资在项目设计、材料使用上，并没有一个统一的标准，采用不同的设计方案、不同的建筑材料，不同的外观效果及所需的成本都会有很大的不同。艺术的特点是不计成本，很容易造成浪费，而建设项目的设计师在其中起到决定性的作用，特别是一些重大的建筑工程，究其原因是建设项目的建设者对项目建设主要是持的是“用别人的钱办别人的事”的心态。

（二）工程的虚报冒报问题严重

建设项目工程量的虚报冒报普遍存在，而且虚报金额巨大，主要目的是骗取国家资金。翻开每一期的《中国审计》，都可以在简讯中发现许多建设项目投资审计的信息，从这些信息可以看出建设项目的工程虚报冒报的情况是非常普遍存在的：南京市雨花台区的某建设项目的降水送审费用报审价是300万元，降水设备不是常规设备，所以此项费用没有定额标准，但审计人员认为该报价远超其他周边同类建设项目的同类费用。审计经反复试验和验算，审定该降水费为67万元，审减233万元审减率为78%.

（三）建设项目投资领域产生腐败现象多

建设项目投资领域是极易出问题的。近些年，法制建设不断完善、反腐败力度不断加强，但在这个领域中发生的案件越来越多，也越来越普遍、案值也越来越高。而在其他的对党政高级干部贪污受贿案件的查处中，更是没有一个不与建设项目投资有关系的。原全国人大副委员长成克杰在担任广西壮族自治区主席期间在建设广西民族宫、江南停车场等项目中就收受承建商上千万元的贿赂；另一名于2007年落马的广西副主席孙瑜因为涉嫌在桂林漓江防洪及补水枢纽工程和相关配套项目中受贿4000万元而东窗事发。

（四）审计机关在建设项目投资审计面临的困境

尽管建设项目投资中存在这么多的问题，而且审计机关从成立开始就对建设项目审计提出要求，并陆续出台规定规范了一些审计程序及审计内容。但在实际工作中，审计机关对开展这项工作却非常缓慢。

1.建设项目投资审计与传统审计有显着区别

传统的财政财务收支审计主要针对的是审计对象财政财务收支的真实性与合法性，这个审计原则在建设项目投资审计中失去了它的价值。建设项目的存在是最大的整体的真实，但建设项目并非一锤子买卖，建设项目投资包含需要经过一系列的过程，包括长期的复杂的施工过程。传统审计关注真实性，但国家建设项目的整体真实并不能体现过程中的真实，如建设项目如基础等的隐蔽工程施工调整、施工过程中的雨雪天气变化、施工赶进度的加班和夜间施工等等都会体现在最后工程结算中，从而增加建设项目的工程造价，而依据只是当时的施工签证，建设项目的非重复性和非重现性使建设过程的这些影响工程量的施工签证的真实性取证变得十分困难。

建设项目投资市场化程度高，没有统一的审计标准。施工单位与业主或者审计部门玩起猫捉老鼠的游戏，每个国家建设项目都存在许多的虚报冒报的现象，因为是套用市场的做法，虚报了建设工程量并不会因此而受到法律的惩罚，而且因为施工单位知道工程款是工程决算书经过审计机关审核后才会有效，所以各施工单位趋向于编造虚假的存在大量水份的结算书供审计机关评审。审计机关往往需要经过非常详细的造价审查才能将这些虚假的报价核减下来，但审计即使是疲于奔命也未必能将所有的虚报冒报的工程量审减下来，特别是对于一些临时变更的工程，没有现场依据，仅凭几张施工签证单来确认，如果此时业主与施工单位窜通骗取建设资金，查处的难度更是难上加难。

传统的财政财务收支审计，主要是对财政资金的运用的真实合法性审计，财政资金拨付的跟踪是审计的重点，到了最后的资金运用环节，如果是大宗采购或者支付是否进行公开招标，审查这些采购有没有签订合法的合同也许就成了财政财务收支审计的终点。但对于建设项目审计，市场运作贯穿其中，通过公开招投标所签订的合同甚至仅仅是国建设项目投资审计的起点。如何保证国家建设项目的资金用到实处是审计的核心问题。

传统的财政财务收支审计，财政资金的收支是按照预算和既定的法律法规进行支付使用，同一单位的财政财务收支在不同年度差别不大，同一性质的财政资金在不同的部门使用的情况也大致相仿，因此财政财务收支有严格的标准和条件，规定非常严格，自由裁量的空间并不大，审计人员可以很轻易地根据法律法规的规定来衡量财政财务收支的合法性。但建设项目没有一个大的统一可执行的标准，可比性也不强，不同的建设项目有不同的结构和不同的外观，建设成本差异很大；即便是相同的结构外观，建设项目也会在不同地方的地质条件上，和不同时期的建筑材料价格的差异都会使建设成本产生产生很大的差异，没有一个参照标准给国家建设项目审计带来很大的困难。

2.建设项目造价审核责任追究制度缺失

现行法规及细则并没有对由建设施工单位出具的决算书存在的工程量的高估误算行为有任何的定性及处理，不用担负高估误算责任的施工单位天然具有高估冒算的天性。不少施工单位为了能获得更大的利益，甚至有意识地对工程量进行虚报冒报，许多的建设项目投资进行简单的审核，评审结果就能审减20%-40%,甚至更高，如果审核松一些，这些虚报冒算的工程量就很容易通过成为合法决算，根据这样的决算书支付工程款，国有资金就这样白白流失。没有形成完整并行之有效的造价审核责任追究制度是当前建设项目审计存在的核心问题。

3.审计人员专业知识结构缺陷

建设项目审计是审计的新内容，而建设项目审计最核心内容是要对建设项目的预算执行情况进行审计，主要体现为就是成本核算，这需要审核人员具备专业的建筑工基础知识和工程造价知识。

审计人员是国家公务员管理序列，有较为固定的管理体系和薪酬标准，这与社会上对工程造价进行咨询的机构的人员管理体系是不一样的，当前能熟练掌握工程造价的人员属于社会上具有较高收入的职业阶层，他们甚至不愿意到审计机关甘当一名普通的行政人员领取那可怜的薪俸。许多审计机关普遍缺乏专业的工程造价审核人员，对建设项目的审核工作还是需要借助外界力量。

4.建设项目投资审计工作量大，现有的人员配备根本无法胜任

根据准则，审计机关对一个完整的国家建设投资项目进行审计，从立项开始一直到竣工决算，审计需要对建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位等单位关于建设项目的建设程序、项目资金来源情况，项目资金管理与使用情况，项目相关招标投标和工程承发包情况，项目有关的合同订立情况，设备、材料的采购、保管、使用情况，项目概算执行情况，项目债权债务情况，项目建设成本，项目基本建设收入、节余情况，项目工程结算和工程决算情况，项目的资产交付使用情况，建设项目尾工工程建设情况，项目单位会计报表，项目工程质量管理情况，勘察、设计、施工、监理、采购、供货等项目相关的收费情况，项目环境保护情况，项目投资效益情况等十七个大项进行审计，这是个无所不包的审计条目，已经大大超越了审计人员的工作能力所能承担的范畴。

三、建设项目投资审计的发展思考

（一）建设项目审计人员行政能力建设

行政技能是履行行政义务的基本保证，也是行政理想和行政态度的具体体现。良好的行政技能是公务员素质的极其重要的方面，是行政管理“专业化”的核心内容，是实现廉政，特别是勤政的重要保证。审计工作要能起到监督的作用，最基本的要求是要识别出监督对象存在的问题，对建设项目进行审计要求审计人员具备对建设项目投资审计的专业建筑知识，才能至少在平等的基础上对建设项目投资发表具有普遍效力的审计意见。建设项目投资审计人才非常短缺，为改变这种不利局面，审计机关必须采取如下途径来加强人才队伍建设：第一，引进、借助外部人才，通过适当增加编制，用于引进既懂工程技术又懂财务审计的复合型人才；建立外部人才网络，在必要时可以聘请他们参与对于重点建设项目的审计工作。第二，培养、整合内部人才，一方面要通过各种培训，使审计人员能够尽快适应开展建设项目投资审计工作的需要，另一方面则可以通过一定的奖励措施，鼓励审计人员自学专业知识，获取专业资格证书。

（二）推行全程监控的审计模式

我建设项目审计多是采用传统的事后审计审计模式，是“秋后算帐”,事后审计主要起揭露和警示作用，而对建设项目对建设过程中造成的损失浪费查处的难度很大。当前建设项目投资决策论证体系尚不健全，权责分明、制约有效、科学规范的建设项目管理体制和运行机制尚未完全建立，项目管理的科学化、专业化水平还不高的现状，为了弥补项目建设前期准备工作不足、可行性论证不充分、投资决策不科学等问题造成的损失浪费，唯有把审计“关口”前移，将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来，把投资审计工作做在项目开始之时，贯穿于可行性研究、立项、规划、设计、施工、竣工决算等建设全过程，才有可能做到及时堵塞漏洞，减少损失浪费，提高审计质量和效果。通过建立政府重点投资项目的审计员派驻制度，实现对于重点投资项目的全过程审计。

（三）构建建设项目审计信息公布平台

建设项目关系国计民生，与广大人民群众息息相关，大多建设项目是能让人民群众看得见摸得着，所以许多建设项目被冠以“形象工程”,但真正给民众的是一心为民的“光辉形象”还是滥用权力的“腐败形象”,需要还民众一个评判的标准，审计作为独立的第三方对国家建设项目进行全过程的监督，有义务向民众提供这样的信息平台促进国家建设项目投资的合法合理化。

通过对审计信息的公开，也能达到审计工作从微观入手解决宏观问题的目的。审计工作首先是微观层面的，是具体的，审计机关不能对所有的建设项目进行审计，这就要求充分发挥审计的优势和职能作用，以微观项目审计入手，实现宏观服务层次上的突破，这是建设项目投资审计发展的一个基本趋势。近年来对建设项目投资审计较多采用项目审计与审计调查相结合的方法，非常符合建设项目审计的这一发展需求，通过审计尽可能多的国家建设项目，发现普遍存在的问题，进行深层次剖析原因，综合提出有针对性的审计建议，促进建设项目审计在宏观经济管理中发挥更大的作用。

审计信息平台也是透明化政府的重要体现。建立透明化政府，落实公开、公平、公正的政府工作方针，是我国政府近年来应对市场发展和国际竞争提出的总体战略，也是今后建设民主和法制化的透明政府的重要内容。审计机关通过运用审计手段，对政府的日常工作予以广泛的监督，并且定期向社会公布政府工作的情况，尤其是针对一些与国计民生密切相关的问题，及时作出公布，从而使政府的工作能够通过各个渠道向广大人民公开，接收监督，以达到建设透明化政府的目标。审计信息的公开，是将政府的被动式接收监督，与主动执行第三方独立监督有效地结合起来的一种机制，这种结合，正好与建设透明化政府的目标相一致。通过建设项目审计信息平台的构建强化对公共权力和公共资源的审计监督效果，提高了政府工作的透明度，促进了政府正确履行法定职责，提高行政行为的科学性、有效性，完善政府管理，推进了政府的民主进程。

（四）构建建设项目投资审计行政文化

行政改革的目标是要通过一种全新的制度创新，建立起有利于行政人员“公共人”特性觉醒的机制，而不是简单地引进市场竞争机制。审计署也很早就意识到将行政伦理引入到审计工作制度中的重要，早在2000年3月，审计署向全社会公布了关于对审计署审计人员外勤纪律要求《关于加强审计纪律的规定》（简称“审计署八不准”）在公共权力和私人权利中划清严格的界限，规定如下：不准由被审计单位安排住宿；不准接受被审计单位安排的就餐和宴请；不准无偿使用被审计单位的交通工具；不准参加被审计单位安排的旅游、娱乐和联欢等活动；不准无偿使用被审计单位的通讯工具和办公用品；不准接受被审计单位任何纪念品、礼品、礼金和各种有价证券；不准向被审计单位提出与审计工作无关的要求；不准在被审计单位报销任何因公因私的费用。审计纪律中还规定，对违反上述纪律者，视情节轻重，分别作出如下处理：经济上侵占了被审计单位利益的，全部如数退赔，单位领导登门赔礼道歉；视情节轻重，给予主要责任人行政和党纪处分，情节特别严重的，造成恶劣影响的，将加重处分，直至开除公职或党籍，并严格实行审计纪律领导干部责任追究制，对相关领导追究相应的责任。“八不准”规定的推行并不是建立在审计人员出现了什么问题的基础上，而是审计机关在审计工作过程中发现被审计单位存在的诸多不合理的现象的提炼与升华，2001年，这个规定就突破了署机关开始在全国范围内参照施行，为审计人员清廉的形象做出了贡献。“八不准”的绝大多数禁止的内容都不是违法的，它通过将职业道德的制度化，培养审计机关独立、公正、节约、永远站在广大人民群众利益一边的行政理念文化，突破了依法审计的理念，将审计工作推向另一个高度。

结束语

通过对财政财务收支的审计，行政事业单位存在的“贪污公款”“挪用公款”“乱收费”、“小金库”问题的得到了很好的治理，审计机关在对这些对社会有重大影响的社会问题的治理上起到了至关重要的作用。尽管对建设项目的审计要达到像治理“乱收费”、“小金库”的那样的效果仍然要走很长的路，但作为社会公正形象的审计机关每向前迈进一步都彰显着社会的进步。

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